為了實現到2020年現有標準下貧困人口擺脫貧困這一宏偉目標，國家能源局和國務院扶貧開發領導工作小組辦公室于2014年10月印發了《關于實施光伏扶貧工程工作方案》，計劃用6年時間開展光伏發電產業扶貧工程，分別通過分布式光伏發電系統、開展光伏農業來帶動貧困人口增收脫貧。

光伏扶貧的運行機制

光伏扶貧是由政府、企業或貧困戶出資，在貧困戶空閑的屋頂上安裝光伏發電系統，或在貧困地區荒山、荒坡、河灘等未利用的土地上建設光伏電站。電站運營可以解決用電問題、增加貧困戶的收入，還可助推新能源產業發展，為精準扶貧尋找一個可持續發展的途徑。貧困戶的收入來源主要是發電補貼、電費節約、售電收入或村集體售電收益分配等。換言之，農戶是通過光伏發電的直接收入或間接收益分配實現收入增加。

光伏扶貧承載著改善貧困戶生活、擴大光伏市場，促進光伏農業發展的期冀。部分貧困地區電力供應緊張，電費是貧困農戶生活支出的一部分。光伏扶貧可以滿足貧困戶自用電力，減輕用電負擔，獲得售電收入和補貼。光伏替代火電或柴草還可節約資源，改善農戶生活質量、生態環境。2012年后我國光伏產業產能過剩問題開始凸顯，光伏扶貧政策的推行可以實現光伏產業和農村資源的有效結合，進一步拓展漁光互補、光伏農業等光伏應用新領域，可以擴大光伏產品的需求。將光伏農業納入光伏扶貧工程中，借助光伏扶貧的相關優惠政策，一方面可以促進光伏農業的發展，提高貧困地區農業生產力，另一方面能夠充分利用貧困地區的勞動力、土地等，為農村貧困人口創造更多的就業機會和收入來源。

光伏扶貧的實踐模式

光伏扶貧在實踐中并無統一模式，不同地區發展出不同的項目類型和投資模式。

光伏扶貧的項目類型主要有四種：戶用光伏發電扶貧，利用貧困戶屋頂、院落建設3千瓦-5千瓦的分布式發電系統，產權和收益歸貧困戶所有。貧困戶自發自用，發電盈余還可直接上網;村級光伏電站扶貧，以村集體為建設主體、利用村集體土地建設100千瓦-300千瓦的小型電站，產權歸村集體所有，收益由村集體和貧困戶按比例分配;集中式地面電站扶貧，利用荒山荒坡建設1萬千瓦以上的大型地面光伏電站，產權歸投資企業所有，之后企業捐贈部分股權，由當地政府將此部分股權收益分配給貧困戶;光伏農業，利用農業大棚、漁光一體等現代農業設施建設光伏電站，貧困戶可通過收取土地租金或參與項目分紅等方式從中得到收益，當地貧困勞動力還可在光伏電站參與種植務工，取得勞務工資性收入。

光伏扶貧的投資模式，可歸納為三類：一是完全由政府財政資金解決初始投資;二是由政府財政資金負擔一部分，其余部分由企業或者貧困戶負擔;三是由政府、企業、貧困戶三方負責。

光伏扶貧的問題導向

第一，光伏扶貧依賴補貼，表現為投資依賴補貼與收益依賴補貼。無論是用戶光伏3萬元-5萬元的投資，還是投資額度更高的村級光伏電站、光伏農業項目，大部分需要省財政、市縣財政資金補貼建設。若大范圍推行，投資資金不足是一個大問題。收益依賴補貼，以3千瓦的用戶光伏發電系統為例，一年凈收益估計為2700元，其中2100元來自國家發電補貼，如果沒有政府補貼，3千瓦的扶貧電站實際上給貧困戶帶來的年凈收益只有600元。

第二，棄光率高，并網難。近幾年我國新能源產業迅猛發展，而傳統能源發電規模并未減少，隨著光伏發電項目的增加，新增發電量不能完全消納。而且，光伏系統由于受制于光照條件，天然存在發電量不穩定的特征，電網經營單位出于安全考慮，可能以此為由限制光電，引發棄光限電現象。

第三，后期管護不確定。光伏發電系統中的組件和逆變器兩大構件是決定電站壽命和發電效率的關鍵部件，其后期管護與建設同等重要，是光伏扶貧項目持續運行的重要保障。目前，集中式電站和分布式電站都存在后期維護成本高、實施困難的隱憂。

第四，利益分配機制需合理。用戶發電系統收益都歸貧困戶所有，但部分地區貧困戶需要用收益來償還成本，貧困戶拿到的收益實際上很低。村級電站發電收益由村集體和貧困戶按比例分配，這種政策建議一是容易導致非貧困戶的不滿，二是難以保證貧困戶得到收益。

光伏扶貧的路徑選擇

第一，科學推廣光伏扶貧。在電力產能過剩背景下光伏扶貧應以保障貧困地區的電力需求為主。在項目建設前期綜合考慮貧困地區的電力供應和光照資源情況，減少棄光嚴重地區光伏電站的建設指標，在光照資源豐富且電力需求大的地區逐步擴大光伏扶貧項目的建設范圍。

第二，鼓勵更多主體參與光伏扶貧項目。為了解決光伏扶貧投資資金不足問題，應不斷創新企業參與機制和信貸融資機制，探索更好的投資模式。比如，鼓勵民營企業參與試點建設或進行股權投資，吸引社會資金;鼓勵基金公司參與光伏扶貧項目投資，由村集體或農戶負責后期管護，收益由基金公司和貧困戶分享等。

第三，探索光伏農業新模式。光伏農業的優勢在于“電力+農產品”的雙重盈利模式，為了促進光伏農業發展、實現惠農扶貧目標，建議政府以稅收優惠政策，鼓勵企業創新光伏農業，一方面探索降低造價成本，一方面探索上面建光伏，下面搞種植、養殖或休閑觀光農業的“智能光伏+科技農業”模式，通過提高土地綜合利用率，創新“光伏農場”，實現清潔環保能源與農業發展的有機結合。

第四，制訂合理收益分配方案。光伏扶貧項目中的村級光伏電站、集中式地面電站，因為涉及集體資產、企業初始投資資金等因素，發電并網后的收益分配是關鍵問題，如果不能妥善解決，一是可能無法實現扶貧目標，二是可能挫傷投資主體積極性。為了避免出現不同主體利益受損的局面，制訂兼顧貧困戶、運維費用、集體收益或企業收益的合理分配方案至關重要。

第五，加快運維人員培養。光伏電站一經安裝，后期運維便是決定其收益的關鍵，因此，組建維護團隊是光伏扶貧可持續發展中的重要因素。光伏組件的日常保潔可以聘用貧困群眾進行管護，但是組件、逆變器出現故障時便需要專業技術人員來解決，建議在安裝村級光伏電站、集中式地面電站的貧困地區，及早培訓一支維護隊伍。(本文系國家社科基金項目“產業扶貧的實施進程及脫貧績效研究”的階段性成果;項目編號：17BJY111)