2017年9月25日，國土部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局聯(lián)合印發(fā)出臺《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，進(jìn)一步明確了光伏扶貧項(xiàng)目及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項(xiàng)目在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)，在永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地上布設(shè)光伏方陣，這是對利用農(nóng)村土地建設(shè)光伏項(xiàng)目的重大利好。
但根據(jù)我國土地管理有關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)村集體土地性質(zhì)較為特殊，實(shí)踐中簽訂的所謂“農(nóng)村土地租賃合同”其本質(zhì)就是法律意義的“租賃”嗎?農(nóng)村集體土地的租賃與農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)發(fā)承包的區(qū)別何在?兩者在法律性質(zhì)上的不同，將帶來哪些不同的法律后果呢?土地租賃合同應(yīng)當(dāng)與村委會簽還是與農(nóng)戶簽?zāi)?本文將對此進(jìn)行分析探討，揭開其中的奧秘。
一、光伏方陣使用農(nóng)用地有關(guān)法律分析
在“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目中，光伏企業(yè)在實(shí)踐中采取的普遍做法是：與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或相關(guān)土地權(quán)益人簽訂土地承包合同或租賃合同，取得項(xiàng)目建設(shè)所需農(nóng)用地的使用權(quán)，再將其中涉及項(xiàng)目永久性建筑用地部分(如升壓站、運(yùn)營管理用房、進(jìn)場道路等)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)手續(xù)，履行土地征收程序，而對于光伏方陣用地，直接采取“租賃”方式用地，無需辦理土地征收程序。
在上述用地模式中，光伏方陣用地在法律關(guān)系上較為復(fù)雜，其法律性質(zhì)不能簡單的以租賃法律關(guān)系來看待。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，國家對農(nóng)村土地實(shí)行土地承包經(jīng)營制度。據(jù)此規(guī)定，光伏企業(yè)與土地所有權(quán)人(即集體經(jīng)濟(jì)組織，一般為村委會)或承包人(即土地承包人，一般為農(nóng)戶)簽訂的農(nóng)用地租賃合同，其實(shí)質(zhì)屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的發(fā)承包關(guān)系或流轉(zhuǎn)關(guān)系(包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式)，該行為不僅需受《合同法》的調(diào)整，同時亦需符合《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定。
從這個角度來看，光伏方陣租用農(nóng)用地的方式可以區(qū)分為兩種不同的形式，其性質(zhì)是完全不同的。一是通過村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會發(fā)包取得土地承包經(jīng)營權(quán)，光伏企業(yè)與發(fā)包方之間構(gòu)成土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)承包關(guān)系;二是通過與作為承包人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員簽訂租賃合同的方式取得，光伏企業(yè)與承包方之間構(gòu)成土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，兩者之間在簽訂土地租賃合同的主體、程序、期限等方面均有所不同，面臨的法律風(fēng)險各異
